一、PPP模式介绍

1、PPP模式定义

PPP模式现在越来越多的在新闻、政府报告、工程项目、专业期刊中出现，其发展也进入一个热潮期，但是对于其定义，国内外都还没有一个确切又详细的定义。

其实PPP就是政府和社会资本合作的一种模式。广义上来讲包括公共部门与私营部门为提供公共产品或者服务而建立的各种合作关系，几年前我们就熟知的BT模式、BOT模式属于广义PPP。而狭义PPP，仅指政府和私营部门以合资组成公司的形式展开合作，共享收益，共担风险。

我国现行的法律法规对于PPP的定义又跟传统PPP模式有所不同。《地方政府性债务管理意见》中，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业的投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。政府只承担对投资者或者SPV按约定规则依法承担的授予特许经营权、合理定价、财政补贴等责任，不提供偿债责任。

而《财政部推广PPP模式的通知》中规定政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共领域建立的一种长期合作关系。由社会资本承担设计、建设、运营等大部分工作，并通过“使用者付费”及必要“政府收费”获得合理投资回报，政府部分负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益的最大化。

以现有的成型PPP项目以及该模式的未来发展方向而言，我国目前大力推广的PPP模式，大部分主要还是通过特许经营权的方式来实现。

2、PPP模式发展历程

PPP模式在我国的发展大致经历了四个阶段：

探索试点阶段（2002年之前），此阶段PPP模式主要以外资参与的BOT模式为主，如1995年法国电力公司及阿尔斯通公司联合体获得广西来宾B电厂18年的特许经营权，为国家批准的首个BOT试点项目。这一阶段的PPP项目均为利用外资项目，由原对外贸易经济合作部（现“商务部”）主导。

快速发展阶段（2003-2008年），2002年原建设部发布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》（建城[2002]272号），鼓励社会资本、外国资本以多种形式参与市政公用设施的建设。很大程度上推动各地市政公共领域PPP模式的推进。现在大家熟知的鸟巢体育馆项目、北京地铁四号线等PPP项目均为该阶段落地的项目。

调整期（2009-2013年），2008年奥运会后，恰逢全球性的经济危机，中国政府为应对经济下滑，推行积极的财政政策即“四万亿计划”，该期间的投资均由政府主导，各地区政府都充分利用所属融资平台企业进行投融资，并没有重视社会资本进入城市建设领域，也没有调动社会资本参与城市发展的积极性。其实背离了PPP模式下政府与社会资本合作的初衷。

蓬勃发展阶段（2014年至今），2008年之后地方政府债务剧增，中央也更加重视对于地方政府债务的控制。从2010年的国发19号文开始，中央层面开始全面清理规范地方融资平台和收紧融资平台贷款及企业债券。全面的转折在2014年，随着43号文的发布，正确确定了对地方政府性债务依法管理的制度基础，同时明确提出“推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。对在建项目确实没有其他建设资金来源的，应主要通过政府与社会资本合作模式和地方政府债券解决后续融资”。随后财政部相继出台了“关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金[2014]76号）”、“关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金〔2014〕113号）”，对于PPP模式的制度体系和操作指南进行了详细的梳理。以政府发起为主，政府和社会资本合作的PPP模式进入发展快车道。

3、PPP模式发展意义

2014年之后，政府力推PPP模式主要还是因为以下三个原因：

第一，地方政府依赖的土地财政难以为继，信贷刺激的发展方式急需转变。随着我们城镇化水平的发展，在地产行业和制造业持续低迷的情况下，无论是地方是想让GDP好看，还是为了增加财政收入，以基建投资为主的固定资产投资成为稳增长的重要把手。但是基建投资如地铁、高速、航空等领域均需投入大量的资金，以当前地方政府财政收入情况难以实现这一目标。利用PPP模式撬动社会资本，共同参与基础设施建设，可以有效的缓解地方政府的财政支付压力。

第二，PPP模式有利于缓解地方政府债务压力，降低系统性风险，符合国发45号文关于深化预算管理制度改革的要求，将地方政府隐性债务转变为显性债务。融资平台模式下，平台企业对融资成本不敏感，而PPP模式剥离了政府信用，转而成为企业信用或项目信用，有利于有效降低融资成本，实现地方债务的可控。

第三，PPP模式有利于深化财政体制改革，促进地方政府转变财政投资理念，创新财政投资方式，引入市场化的运作模式。尤其在国家倡导供给侧改革的大背景下，PPP模式引入社会资本有利于资源配置，提高供给质量，实现结构调整。

所以在2014年43号颁布之后，地方政府也在不断尝试新的投融资方式，而通过PPP模式迎合了国家层面对于预算改革和供给侧改革的两大需求，同时对于地方财政投资也有着积极的意义。成功的PPP项目能够动员社会资本的资源，产出财政红利，减轻公共部门的预算压力。政府部门与合格的社会投资者合作，能够提高公共工程的建设和管理水平，降低项目建设、运营等全周期的成本，提高项目投资效率。

以昆明市地铁建设为例，昆明地铁三号线建设主要靠市级政府财政主导，虽然引入了世行贷款，但是因为资金、建设效率以及线路设计操作的拆迁成本过高等问题，整体施工期限长达6年之久，期间投入资金已远超工程规划金额。而昆明地铁四号线作为财政部第二批ppp示范项目，以及昆明市重点建设项目，由昆明市轨道交通有限公司代表昆明市政府作为投资主体，与铁二院及中铁集团合作成立昆明地铁四号线投资管理公司。将地铁设计、地铁施工及后期运营进行捆绑，以公司化的理念推进地铁建设，昆明地铁四号线开工时间为2016年，完工时间为2020年，在线路长度是三号线两倍的前提下，工期仅有4年。实现效率最大化，以有限的资金缩短工期，尽快使项目投入运营，实现收益。

4、PPP模式发展现状

根据财政部'中国PPP大数据'之全国PPP综合信息平台项目库季报（2016年第二季度）显示，财政部2014年第一批PPP示范项目26个，2015年第二批示范项目206个，共计232个，总投资额8025.4亿元。其中按照PPP项目全生命周期5个管理阶段，识别、准备、采购、执行、移交来进行区分，截止2016年6月末，已进入执行阶段的示范项目共计105个，金额共计3078亿。

已落地的105个项目中，53个项目已进入落地周期，落地周期在6个月到43个月之间，平均13.5个月。

这105个项目中，市政工程类项目54个，占51%；生态建设和环境保护9个，占9%；交通运输8个，占8%；水利建设8个，占8%；其他26个，占24%。

其中82个项目已录入社会资本信息，包括54个单家社会资本参与项目和28个联合体（多家社会资本联合参与）项目，签约社会资本共119家，其中民企43家，混合所有制8家，外企3家，国企65家。可以看出以往更多会通过国企等企业进行操作的项目，通过PPP模式能吸引来越来越多的民营企业参与其中。

与此同时，PPP模式在地域上也显示出发展不平衡的态势，各个省份也对PPP模式呈现出不一样热情。

整体来看，PPP项目的发展在这两年的时间内呈现一个快速发展的态势，大多数省份对该模式的认可度较高，项目落地情况也很可观，从落地项目行业分布来看，主要还是集中在具有一定收益的公益性项目上，如市政工程、环境保护、交通运输、水利建设等方面。未来还可以向旅游业、医疗卫生、文化体育、能源等多方面进行发展。但是PPP模式的发展还是存在着不少问题，无论是政府方面还是社会资金方面，都有很多待解决的问题。

首先是政府层面，PPP项目整体推进较慢，以云南省为例，截止2016年6月，全省共有277个PPP储备项目，其中处于项目识别阶段的153个，准备阶段104个。绝大多数项目都处于初始、准备阶段，采购、执行阶段等落地的项目较少，项目推进进度不够快，PPP项目总体发展速度较慢，这样就造成转移政府债务的作用难以发挥，很多项目的建设还难以剥离政府财政支持。民营企业的热情也需要进一步开放，现在很多项目仍处于国企、省企主导，本土很少能有民营企业有热情参与其中。同时对于政府而言，因自身实力有限，亟待产业基金模式的介入而产生杠杆效应，但配套基金的奖补政策和引入支持项目还需要进一步完善。

而对于企业而言，面临的问题更多，首当其冲的就是对PPP项目的专业度问题，PPP项目存在一个资源匹配的问题，专业性的企业可以提升PPP项目的质量，但是专业性的企业也需要盈利能力的考虑，所以PPP项目是否物有所值是否能够实现盈利，需要政府进一步的完善和牵头设计项目。同时，PPP项目的从项目准备到执行过程时间较长，各项合同、采购工作比较繁琐，对企业的要求比较高。最后，金融企业介入PPP项目的深入度还不够，当前的PPP项目投资规模都较大，投资周期也较长，且多是非标准化和非证券化项目，这导致PPP资产转让市场很难活跃，投资者风险不易转移。引入金融机构SPV模式，首先能实现有效的隔离风险，避免政府承担隐性或者无限的风险连带责任，使PPP项目更多的回归到以项目评级，而非依旧借助政府增信。

总体而言，PPP现在仍面临政府和社会资本博弈的过程，双方都需摆正位置。作为政府不能过分主导项目，以免社会资本沦为项目配资方；企业也需调动积极性，能够在更多的领域发挥作用。

5、PPP模式对比分析

PPP其实是一个比较宽泛的概念，只要是政府和社会资本的合作都可以算是PPP模式，如之前比较知名的BT、BOT模式。都属于广义PPP模式。目前认可的PPP模式主要分为以下几种，分别是私有化、特许经营（包括BOT、BOOT、O&M、MC）、BT及公私合营SPV，每一种新模式的诞生实质上都脱胎于前一种模式，同时也是对前一种模式的创新和改造。从实质应用来看，BOT（及其变身）、BT、公私合营SPV仍是应用最广泛的三种模式。现在政府倡导、社会资本广泛加入的就是最狭义的PPP模式。

以BT、BOT、PPP三种模式为例进行对比。

（1）BT模式：

BT模式即建设-移交，项目发起人通过与投资者签订合同，由投资者负责项目的融资、建设，并在规定时限内将竣工的项目移交项目发起人。项目发起人根据回购协议约定分期向投资者支付项目总投资及确定的回报。投资者没有运营的权利。同时因为投资者因为要自行融资，所以往往会将工程项目进行分包，分包给不同的承包商，如果有一个分包商出问题，就会造成整个项目的迟滞。同时因为层层的分包，政府对于工程质量的把控只能到上层的投资者，而对下层的分包难以实现行之有效的质量监督，很容易造成BT项目质量也不过关。

采用BT模式，需要投资方经过多重环节，牵扯范围广，复杂程度高，融资本陈本很容易因中间环节的增加而提高。造成项目风险较大，融资成本和融资难度也高。整体来看，BT模式从交易结构和产品运作来看，还是比较原始和粗放。

（2）BOT模式

BOT模式即建设-运营-移交，与BT模式最大的区别就是引入运营环节。这种模式下，项目发起人先通过投标从委托人手中拿到项目的特许权，随后成立项目公司负责项目的融资和建设，并且还要负责项目的运营，在特许期内通过对项目的开发运营及政府的补助，得以收回本金及利息。特许期结束后，将项目无偿移交给政府。这种项目还是以政府信用作为兜底，投资者一般会要求政府保证其最低收益率。BOT项目具有明显的市场机制和政府干预相结合的混合经济特色。政府已经是该类项目的主导，是否采用BOT方式，是否立项，全部由政府决定，在合同谈判过程中也是政府占绝对主导地位。

BOT项目相比BT项目，企业因为有经营权，对其资金的回笼更加有保障。同时特许权的授予，也让企业有动力通过BOT模式做好项目实现更高的盈利。但是这种模式风险较大，首先是政府信用风险，因为项目完全是政府主导，政府决定。因政策的改变会造成项目的不稳定性。其次，因为企业有运营特许期，整个项目的施工运营期间就会大大加长。因项目时长的增加，会出现原料价格上涨、技术进度造成市场上出现更廉价的竞争产品，造成本项目失去市场竞争力。最后还存在融资成本，因项目建设和运作成本都由企业来承担，如果出现通货膨胀等问题就会造成对企业的损失。相比BT模式，BOT模式在收益有所保证的前提下，风险由政府转嫁到了企业身上。

（3）PPP模式

PPP模式即公共部门-社会资本-合作的模式，典型模式是政府部门或政府指定部门与社会资本组建的SPV公司签定特许合同，授予SPV公司特许经营权。 由SPV公司负责建设及经营。政府对PPP项目的建设过程也通过多种手段提供金融资金支持，使社会资本更加降低融资成本。整个建设项目需要政府和社会资本公司全方面合作。实质就是政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来加快基础设施建设及有效运营。

PPP模式与其他模式有类似的地方，都是通过授予经营许可权的方式引进企业进行基础建设。但是有以下几点不同：

首先：PPP模式与其他模式相比，要求社会资本占主导地位，无论是国家政策要求，还是PPP结构设计，都要求社会资金在其中占据更重要的位置，其出资比例也要求高于50%。能够真正实现调动社会资本参与基础建设的过程中。

其次，PPP模式更强调政府和社会资本的利息共享、风险共担。不同于其他模式，PPP模式企业的风险承担是最低的，因为整个建设和运营的过程都是由政府和社会资本风险共担的，政府改变了之前决定项目后全权交由施工方负责的格局，而是与企业更加深入的一起建设项目，实现收益的最大化。同时，PPP模式要需要政府牵头，与金融机构合作为项目提供贷款资金，这样就减低了项目的融资成本。整个建设和运营过程，都需要政府的全程参与。

最后，PPP模式更有利于项目的推进 

从项目立项开始，要对项目进行物有所值评价以及财政可承受力评估，确定项目具有盈利空间。而社会资本的注入也更多的以联合体的方式完成，无论是专业的施工方、专业的咨询方、专业的设计方，还是专业的运营方，打包成一个整体，有利于全方位对项目进行把控，更有利于项目的推进。

二、产业基金模式的应用

1、PPP模式分析

PPP模式根据项目投向行业不同会有不同的结构，整体而言都是政府与社会资本的有机结合。分类的方式有很多，可以从是否有金融机构参与其中作为一个分类标准。

案例一：“鸟巢”项目

大型体育场馆的建设成本较高，虽然未来可以通过广告、商业、商演等多种用途回笼资金，但因投入较大容易造成政府债务负担。通过PPP模式可以减轻财政压力，同时可以引入社会资本提高场馆的运营效率。2008年奥运会主场馆国际体育馆“鸟巢”便是国内第一个采取PPP模式建设的大型场馆。

整个项目投资31.39亿元，由北京市政府牵头，引入社会资本中信集团联合开发。其中由北京市国有资产经营有限责任公司（以下简称“北京国资”）代表北京市政府出资58%，投资额共计18.20亿元。北京国资是北京市政府全资控股的重要融资企业，是北京市重大项目建设的承担者和经营者，经验丰富。而社会资本中信集团是作为一个联合体出资剩余的42%。该联合体中中信集团占65%，北京城建占30%，美国金州集团占5%。而中信集团自身的投资又分为内外资不同的资金。

整体结构比较简单，双方的资金直接安排项目融资，资金不足部分由双发分别筹措。项目之后的运营收入，进入银行监管账户后，按照合同约定的优先顺序原则进行分配，先支付日常开支，再按照计划偿还债务，盈余部分按照比例分配。

整体交易架构呈现以下特点：

（1）依旧是政府主导为主，中信集团只是作为融资方出现，实际的运营仍由北京国资负责。按照《PPP项目合同指南（试行）》的要求，政府在项目公司中的持股比例应当低于50％、且不具有实际控制力及管理权。该项目明显不符合现在PPP项目的建设要求。

（2）整体项目结构已出现以项目本身作为还款来源和设计主体的思路，而非政府还需进行差额补足和增信措施。

（3）社会资本还是以国企及外企企业为主，并未充分调动民营资本。

整体来看，“鸟巢”项目作为2008年PPP模式一种尝试，本身还是有很多不足，形式上更多还是类似政府融资项目，但是其开创了大型基建，有一定收益但是还是公益化项目采用PPP模式建设的先河。

案例二：昆明地铁5号线

地铁项目建设一直是PPP项目重点发展领域，北京地铁4号作为PPP项目地铁行业的开拓先锋，具有很好的借鉴学习作用。作为财政部第二批PPP项目示范工程，昆明地铁4、5号线同样采用PPP模式。以昆明地铁5号线为例，可以结合有限的资料，对其结构进行分析。

昆明地铁5号线全长25.9公里，共设22个站点。项目总投资约为213.51亿元，其中土建工程108.45亿元，机电设备及车辆购置约71.69亿元，征地拆迁约33.37亿元。项目预计2016年全面开工，工期48个月。社会资本合作方以特许经营方式建设、运营和维护昆明轨道交通5号线工程，拆迁资金由市级政府资金承担。

最终由中国铁建股份有限公司和中铁四院集团投资有限公司组成的联合体（以下简称”联合体”）拿下该地铁项目的社会资金部分。昆明轨道交通集团成立子公司-昆明轨道交通5号线投资管理有限公司（以下简称“5号线投资管理公司”），昆明市政府授权5号线投资管理公司作为政府资金投入方，加入该PPP项目。

整个项目分为土建、机电设备及车辆两个部分。土建部分由5号线投资管理公司与联合体共同设立A项目公司，其中联合体作为社会投资人占股比例87%，5号线投资管理公司作为政府投资方占股比例13%。由A公司与昆明市政府签订PPP项目特许经营协议，授权A公司拥有投资建设和15年资产管理的特许经营权，再由A项目公司委托联合体以工程总承包的模式承担建设任务。

机电设备和车辆部分由5号线投资管理公司与联合体共同设立B项目公司，其中联合体作为社会投资人占股比例80.5%，5号线投资管理公司作为政府投资方占股比例19.5%，由B公司与昆明市政府签订PPP项目特许经营协议，授予B项目公司投资、建设、运营和资源开发30年特许经营权（本项目特许经营范围包含全线30年的运营管理、运营维护、机电设备更新改造、票务经营、广告经营、物业开发等），由B项目公司委托社会投资人以工程总承包模式承担建设任务。项目公司应在特许经营期内按照谨慎运营惯例负责项目设施的运营与维护，特许经营期满，项目公司将能够正常运行的项目设施无偿移交给市政府指定机构，项目公司随之注销。

项目资本金为总投资的40%，其中A部分项目资本金暂定为43.38亿元；B部分项目资本金暂定为28.67亿元。

结合北京地铁4号线及昆明地铁5号线的PPP结构来看，轨道交通类的PPP项目结构存在以下特点：

（1）剥离政府职能，政府不再作为地铁建设的主导，只承担授予特许经营权、进行监管和经营期满后接收工程的职能。

（2）社会资本的重要程度提升，该项目社会资本联合体的占股比例已经远超50%，整个项目实际总包，即实际施工均由联合体完成，具有实际控制力及管理权，满足《PPP项目合同指南（试行）》的要求，是新阶段PPP模式的代表性结构。

（3）社会资本的专业化水平逐步提高。以该项目为例，联合体为中国铁建股份有限公司和中铁四院集团投资有限公司，一个负责项目施工，一个负责线路设计，最大程度的提高了工程专业化水平，有利于工程的协作完成。

当然，这些PPP模式依旧存在很多问题，比如如何保证PPP公司在特许经营权期间内能够盈利。昆明地铁依靠土地出让、商业开发、票款收入、广告收入等内容是否能够覆盖该项目本金收益。这点也是能吸引更多社会资金的关键问题所在。而且地铁项目存在建设周期较长的问题，以2015年的特许经营权为例，地铁建设周期结束后，实际运营后的特许经营权只有10年的时间。所以猜测土建的特许经营权将以地铁沿线土地出让收入款作为汇款来源。而机电建设的特许经营权就以地铁的商业开发、广告收入等内容作为还款来源。

同时，PPP模式对于地铁建设还是存在新瓶装旧酒的问题，地铁建设门槛还是较高，依旧需要中铁、中建等专业性的施工队伍参与其中，主要还是靠国企参与其中，民营资本还是难以介入。

上面两个例子主要为政府和国有企业合作成立PPP项目，但是对于民营企业和更多的社会资金想进入这一领域，就需要更多的金融机构加入到PPP模式框架中。而金融机构借道PPP项目，又主要分为两种方式，一种是单体直投，一种是产业基金的方式。

案例三：中信-唐山世博园PPP项目

2016年世界园艺博览会将在唐山举行，其基础设施及配套项目即采用政府与社会资本合作模式运作，由政府和社会资本共同组建项目对项目的融资投资、建设实施、运营维护管理和资产管理全过程负责。

该PPP项目总投入约33.63亿元，引入社会资本6.08亿元，建设运营期限为15年（建设1年，运营14年）。其中，项目资本金为10.13亿元，剩余资金向银行申请PPP贷款。项目资本金中，中信信托通过“中信·唐山世园会PPP项目投资集合资金信托计划”向社会募集6.08亿元，持股60%。剩余40%由唐山市政府出资。整个项目社会资本投资回报率为8%。

项目公司持有唐山2016年世园会园区资产及特许经营权，对项目融资、建设、运营、维护、管理全程负责。收益来源为项目运营收益，不足部分由政府安排运营补贴。项目到期政府指定机构对社会资本股权原值回购。

该项目存在以下特点：

（1）信托端借助集合资金信托计划募集资金，作为社会资金加入到PPP项目，开创了信托行业布局PPP的先河。也证明了通过发行信托产品募集信托资金投资PPP项目以获财政部认可。

（2）整个PPP项目33亿，项目资本金为10亿元，剩余23亿元还需要通过唐山市政府借助外部机构资金募集。该模式因为信托公司自身资金实力不足，只能满足PPP项目其中一部分的资金需求，无法满足整个项目的资金需求，这样也对园区特许经营权范围的设置造成了一定的负担。

整体来看，因信托公司资金端没有竞争优势，该类型的项目单纯一家信托公司，或者单纯一家金融机构作为社会资金进入，都存在一点的难度。

案例四：建信信托-中国城市轨道交通PPP产业基金

与金融机构独自作为社会资金加入PPP项目中相比，采用产业基金的模式更为高效，可以通过各方设立有限合伙基金的方式，信托资金作为优先LP加入其中，撬动运营方或者政府作为劣后LP，专业的运营团队做GP，以产业基金的模式投向PPP项目。

以建信信托-中国城市轨道交通PPP产业基金为例，该基金由建信信托、中国建设银行、绿地集团牵头发起，以绿地集团签约的城市轨道交通项目为主要投资对象。轨道交通基金以有限合伙企业形式设立，由绿地金融、上海建工、建信信托三方成立的基金管理公司担任普通合伙人，并由发起人、战略合作方作为有限合伙人，总规模为１０００亿元，分期发行，首期规模２４０亿元，期限为５＋３年。其中，绿地集团作为发起人，将优先向轨道交通基金推荐符合轨道交通基金投向、偏好的投资项目。同时，如轨道交通基金所投项目涉及周边物业开发，绿地集团将享有优先选择权；上海建工将严控项目施工质量、施工进度以及施工安全；建信信托将实现轨道交通基金投融资运作。中国建设银行上海分行则组织保险长期资金和建行理财资金对接优先级投资，并优先牵头后续相关项目银团贷款。整个项目实现了专业运营团队上海绿建轨道交通有限公司（暂定）作为GP，以建信信托利用建设银行的理财基金作为优先LP，引进各种资管计划作为优先LP。以绿地集团和上海建工作为劣后LP的产业基金模式。现已签约徐州、南京、重庆等3条地铁线，规模超过700亿元。

该种模式首先是解决了资金问题，通过GP和LP的设定，加大了项目的投资杠杆，让资金端和项目端完成了匹配。更重要的一点而言，该PPP模式不在依赖政府的主导作用，而是利用各行业的专业企业主导完成项目投资，真正实现了社会资本主导的目标，这点也符合2016年7月18日国务院印发的《关于深化投融资体制改革的意见》中提出的“确立企业投资主体地位”的要求。

类似的模式还有信托与企业以优先劣后认购产业基金份额，用产业基金投资SPV，再以SPV公司进行项目的开发。

可以看出，对于金融企业，尤其是信托公司而言，借助产业基金模式来进行PPP项目投资，有利于扬长避短，发挥所长，更好的PPP项目中一展身手。

2、产业基金模式分析

PPP产业基金主要有三种模式来实现：

（1）由政府层面出资成立引导基金，再以此吸引金融机构资金，合作成立产业基金母基金。

（2）由金融机构联合地方国企发起有限合伙，由金融机构做优先LP，国企做劣后LP。再由指定的职业管理机构作为GP管理项目。

（3）由本身就有建设运营资质和能力的实业企业自行发起产业投资基金，在与政府签订框架协议后，通过和银行等金融基金合作，成立有限合伙基金对接项目。

对于以上三种模式，模式二需要金融机构能够与国有企业建立良好的业务关系，还要参与其中涉及PPP项目模式，对于金融机构而言又要对接资金，又要对接企业和项目，对于金融机构的要求较高。而模式三，整个运作都是由企业自行完成，金融机构起到的更多是融资的功能，与传统的政信合作没有太大区别。

重要要说的是模式一。国内在发展PPP模式之处，就建立了设置支持基金的发展思路。在42号文提出的明确提出“中央财政出资引导设立中国政府和社会资本合作融资支持基金，作为社会资本方参与项目，提高项目融资的可获得性”。可以理解为国家提倡设立中央级PPP产业引导基金来促进PPP产业的发展。 2015年9月30日，财政部发布通知，“将联合十大机构设立1800亿PPP融资支持基金，该基金将作为社会资本方重点支持公共服务领域PPP项目发展，提高项目融资的可获得性。要在财税、价格、土地、金融等方面加大对PPP项目的支持力度，保证社会资本和公众共同受益”。十大机构包括中国建设银行股份有限公司、中国邮政储蓄银行股份有限公司、中国农业银行股份有限公司、中国银行股份有限公司、中国光大集团股份公司、交通银行股份有限公司、中国工商银行股份有限公司、中国中信集团有限公司、全国社会保障基金理事会、中国人寿保险（集团）公司。同时，李克强总理于2016年政府工作报告中，特别指出“完善政府和社会资本合作模式，用好1800亿元引导基金，依法严格履行合同，充分激发社会资本参与热情”。

除了中央的积极倡导，各地方政府也在贯彻中央的指导方针，积极研究省市级PPP引导基金设立方案。

以云南省为例，2015年9月云南省财政厅出台《云南省政府和社会资本合作融资支持基金设立方案》，明确提出通过设立PPP融资支持基金，发挥引导示范效应，吸引更多的社会资金、民间资本进入我省PPP领域，增强社会资本的投资信心，提高省级部门及各州（市）运用PPP模式的积极性，促进PPP模式的推广应用。

该基金第一期定为人民币50亿元以上，其中：省财政厅筹集2亿元，向金融机构和社会资本募集48亿元以上。根据PPP项目情况逐年增加，并按行业类别设立子基金。基金的主要出资人为云南省财政厅，加上金融机构其他社会资本，由云南省财政厅作为基金发起人，并且认购基金的劣后级；金融机构和其他社会出资人按省财政厅出资额的一定倍数认购基金优先级，优先级收益率约为5%-8%。如基金年度收益不足以分配优先级出资人约定收益部分，由省财政厅予与补贴。

基金的投向优先支持列入财政部和省财政厅PPP示范项目名单的项目，以及其他收费定价机制透明、有稳定现金流的PPP项目，特别是运用PPP模式改造的存量项目。通过股权、债权等方式投入PPP项目，市场化运作，专业化管理，综合运用金融工具，实现基金保值增值和可持续发展。云南省的PPP项目首先可以向财政厅申请PPP融资支持基金。由基金管理机构对项目进行全方位的风险评估，以及物有所值评价。最终由财政厅、其他出资人单位相关负责人、投资顾问共同组成的基金投资决策委员会决定该项目是否通过。后期再由省财政厅、PPP基金管理机构、合作银行将联合对支持项目进行后期管理，加强项目运营情况跟踪督查，保障项目顺利运作。

PPP引导基金这一理念在国内还处于探索阶段，其设立核心理念有两点：一是成立政府PPP产业引导基金，可以起到杠杆效应，通过政府带动金融机构的效应来起到杠杆的作用，撬动更大规模的PPP产业市场。二是，中央级和部分省级PPP引导基金设立中，明确表示将以社会资本身份参与投资PPP基金或PPP项目。“以社会资本”表明了政府PPP引导基金对其出资身份定位为社会资金而非政府资金。在未来合伙基金结算项目收益之时，PPP引导基金可使用自身收益设立标杆，用来衡量其他社会资本的回报利益。实现了政府资金借助产业基金的模式，撬动社会资金，投入到更多的PPP项目中，降低了社会资本的介入门槛，以后在政府扶持的前提下该模式会成为金融机构参与PPP项目的重要模式之一。

3、产业基金模式发展前景

现在国际处于供给侧改革和结构性经济改革转型的重要时期，依靠地方政府举债投资来完成大型基础设施项目思路已不可行。在国家限制地方政府大规模举债后，预计未来PPP模式在公共服务建设领域将成为主流模式。

在PPP的实际运作过程中，由社会资本方负责运营并回收其投资成本并获得收益是其核心理念：其模式也会逐渐成为规范化，即项目的启动实施多先由各级政府提供政策支持并委托政府出资单位发起设立PPP项目，当PPP项目通过项目合规审查入库之后，引入社会资本成立产业基金参与共同投资建设项目，最终项目落成后由社会资本方通过规范化运营回收项目成本及收益。同时，地方政府普遍会在项目合同中提供一定的优惠措施，如锁定收益率、规定回购价格、补偿价格或绩效考核奖励等措施，来保障社会资本的收益性。

可以看出产业基金模式未来将会成为PPP模式中重要的一个环节，其将成为PPP项目入库到项目落地重要的推动因素。当然该模式因为还处理探索阶段，还存在很多问题亟待解决。如政府主导的产业基金是否对于金融机构的门槛有所要求，是否更多的会考虑银行作为合作对象，而以信托为代表的非银行金融机构的机会和优势又能有多少。还有对于项目的筛选过程，由基金投资决策委员会决定基金投向与哪个PPP项目，但是决策委员会中政府往往有一票否决权，是否会造成项目的选择还是以政府意志为主导，非因处于物有所值考量因素，结合收益率和退出机制，来决定项目。是否真的能够实现社会资本占主导地位还有待实践考量。

总体来看，以政府主导的地区产业基金模式，未来会成为PPP项目发展的重要结构之一，其也会成为国内结构性经济改革转型的解决思路之一。对于产业的发展有着深远的推动意义。

三、PPP模式下信托公司的发展前景

1、信托公司在产业基金模式中的角色承担

（1）信托公司拓展产业基金业务的必要性

A、产业基金是最典型的信托业务

事实上,投资基金是名副其实的信托业务, 也是最高级、最典型、最具前景的信托业务。产业基金作为投资基金的一种形式, 当然也是信托公司的最典型的业务之一。与银行、保险公司、证券公司相比, 信托公司的最大缺陷在于没有专属性的业务领域, 这也是信托没有获得产业化发展而真正成为四大金融支柱之一的重要因.但由于信托公司既有融资功能, 又有范围广阔的投资功能(既能投资资本市场, 又能投资货币市场,还能投资实业市场) , 目前是惟一能够综合利用金融市场、连通产业与金融市场的金融机构,因此, 设立和运作产业基金完全有可能成为信托公司的专属业务。

B、有利于信托公司培育核心盈利模式

目前, 各信托投资公司都将资金信托业务作为其业务拓展的突破口。但资金信托业务在政策上受到诸多的约束,从当前的政策环境来看, 信托公司很难将资金信托业务做大。因此, 资金信托业务不可能成为信托公司的核心盈利手段。况且, 信托公司收取的管理费和佣金都很低。反观产业基金, 可获取的利润空间则要大得多，而这还不包括公司自有资金投入产业基金后的股权变现收益。事实上, 信托公司作为产业基金的发起人, 投入一部分资金, 然后通过私募的方式募集一定规模的社会资金, 组建不同投资目的的产业基金等, 分类选择行业好、市场前景好及运作规范的未上市企业进行股权投资, 待被投入企业上市后再有条件转让投资股权或通过分红也能使公司获取稳定收益。

 

（2）运用信托平台发展产业基金的可行性

A、信托制度提供了发展产业投资基金所必须的基础法规制度安排

所谓投资基金, 是指按照共同投资、共享收益、共担风险的基本原则和股份有限公司的某些原则,运用现代信托关系的机制, 以信托基金方式将各个投资者彼此分散的资金集中起来以实现预期投资目的的投资组织制度。信托金融平台凭借其广泛的信托融投资方式、财产登记、破产隔离三大法律制度规定, 可以有效地化解产业基金存在的风险。信托公司作为营业性的信托机构, 其存在的根本价值, 在于能够将广泛的社会资金, 通过特定的规则(信托制度) 和载体(具体信托业务形态)转化为社会发展和经济建设所需的投资资本。而且, 信托公司的制度基础、运作方式、转化效果等, 与其他金融机构相比, 还具有其特点与优势: 产业市场的直接投资业务, 既符合信托行业的功能定位,又能体现出信托制度优势,发挥信托公司运作领域广泛、手段灵活的业务特点。而其最佳业务载体,正是产业投资信托基金, 产业投资信托基金以产业市场为投资目标,以资本市场为根基,随着产业投资信托基金的发展,以其为主业的信托公司所具有的金融功能将得以有效发挥,在国民经济和金融市场中的独特地位将得到充分体现。

B、信托公司为产业基金的资金募集提供了丰富渠道

信托投资在现代经济生活中是以灵活、多样和适应性强的融资能力著称的。根据《信托投资公司管理办法》第三章第二十一条,信托公司可以申请受托经营资金信托业务; 受托经营动产、不动产及其他财产的信托业务;受托经营国家有关法规允许从事的投资基金业务; 经营企业资产的重组、购并及项目融资、公司理财、财务顾问等中介业务; 代理财产的管理运用与处分等多种业务。信托业务的多样性和在国民经济各个领域的渗透性, 为信托公司提供了强大的资金融通功能。信托公司丰富的融资渠道为信托公司作为发起人设立产业基金提供了筹集资金的便利。

C、信托公司的混业模式丰富了产业投资基金的手段

信托投资公司接受客户的委托代为办理经济事务, 是信托投资系统的一大功能。信托公司综合具有投资管理公司、银行和租赁公司等所具有的众多功能, 信托公司所拥有的多样的资产管理和处置等多种混业手段为产业基金广泛的开展业务, 进行多样的投资组合提供了可能。

D、信托公司的组织机构设置为实现产业基金的功能提供了保障

由于产业投资基金主要从事实业投资, 收益主要来自于投资后的长期分红,信托公司既可以通过发行信托计划募集资金,又具备实业投资和资本经营经验, 作为产业基金发起人和重大决策承担者最为合适。产业基金通常涉及基金公司、基金管理人、基金托管人等三个当事人,其中基金公司主要是在资金募集成功后负责资金扩募和收益分配,以及对基金管理人和托管人进行管理;基金管理人主要负责制定投资方案并实施,并对所投资企业进行监督和参与管理;基金托管人负责保管所托管基金的全部资产,执行基金管理人发出的投资指令, 监督基金管理人的投资运作等。而信托公司、信托经理和托管部则可以实现上述三类角色功能。信托公司所辖信托业务部主要负责信托设计与实施、募集资金、信托资金运作与管理;信托经理作为每个信托项目的日常管理人从设计、发行和跟踪管理担负不可推卸的责任；托管部负责信托资金和财产的托管, 并且信托制度下特殊的账户管理以及引入银行作为资金托管人为煤炭产业信托基金的安全运用奠定了基础。因此, 信托公司的机构设置为实现产业基金的功能提供了可能。

2、信托公司在PPP格局下的发展前景

(1)信托参与PPP 模式的可行性分析

A、政策支持。财政部专门下发了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》( 简称76 号文) ，76号文强调PPP 模式对经济转型、政府职能转变和财税改革等都有着重大而深远的意义，并要求政府在PPP模式的项目示范、财政管理和组织能力方面提供支持。发改委也在12 月初发布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，在项目范围、模式和工作机制等方面做出了较详细的规范，并细分为经营性项目、准经营性项目和非经营性项目三种模式。

B、经济需要。我国的城镇化水平目前还处在较低级的阶段，预计到2020 年会达到60%，城镇化建设需要大量的资金支持，但是随着国务院43 号文的出台，原有的政信类信托被限制，对于信托行业来说，将会更多以PPP 模式参与城镇化建设。

C、信托的试点情况。信托公司已经注意到PPP 模式带来的巨大商机，如前例子所述，信托公司已在基础设施建设方面进行了该模式的试点。信托试点PPP 模式证明该种融资方式具有可操作性，为信托行业提供了新的发展方向，但是需要在模式运作方面和相关法律法规等方面加以完善。

（2）信托公司参与PPP 项目的方式

对照前述PPP 项目实施的全过程，可以发现信托公司在项目实施前、项目实施中和项目实施后都有发挥作用的空间，具体来说，信托公司可采用下述的四种基本形式参与PPP 项目：

其一， 信托公司可以以固有资本或信托资金直接以股权投资形式参与PPP 项目。PPP 项目建设运营过程中，一般需要政府部门和私人部门共同出资组建项目公司（SPV），SPV 公司拥有项目的所有权和剩余收益索取权。项目建成投入使用并获取稳定的经营收后，信托公司就可以以其股权所有者身份参与剩余收益的分配。股权投资获得的收益一般较高，但股权投资者的求偿权劣后于一般债务人的求偿权，因而风险要比债权投资大，这种风险在经济环境不佳、项目收益不稳定时会愈加放大。国发〔2010〕19 号文下发后出现的首例信托公司参与地方政府PPP 项目的案例，采用的便是直接股权投资的形式。

其二，信托公司可以为项目公司SPV 提供贷款，以债权投资形式直接参与PPP 项目。项目公司SPV 几乎不会采用纯权益形式进行对应项目的建设和运营，都会适当的引入银行或非银行信贷资金作为自由资本金补充。开展信托贷款业务是目前信托公司的重要业务板块，为PPP 项目提供信托贷款与信托公司目前的信托贷款业务并没有本质差别。一方面，相对于信托公司提供给房地产开发企业等企业公司的贷款，提供给PPP项目的贷款风险水平要小一些或者基本持平。另一方面，相对于目前信托公司提供给地方政府债务融资平台提供的贷款（一般由地方政府提供担保），提供给PPP 项目公司的贷款因为缺少了政府信用担保使得风险有所提升。但整体来说，提供给PPP 项目的贷款仍是较为安全的资产投放形式，因为采用PPP形式建设的项目一般都是关系国计民生的公共服务项目，为了确保项目的顺利建设和稳定运营，政府一般都对这种项目设定一定的保障机制，避免社会资本因为承担过高的经营风险而影响项目的平稳运营、损失社会福利。如北京地铁4号线以PPP项目形式建设时，北京市政府与社会资本约定以浮动租金调节和票价补贴形式确保社会资本有稳定的经营收益。又如，国家体育馆在采用PPP 项目形式时，北京市政府在与社会资本签订协议时，对项目的资金保障风险、融资成本风险和外汇风险防范都有约定。国发〔2014〕43号文也明文指出“将政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理”。

其三， 信托公司可以为参与PPP 项目具体建设、运营、管理和维护的公司提供运营资金贷款。项目公司SPV一般很多少直接参与项目的直接建设、运营、管理和维护，而是采用招投标形式授权其他企业或公司进行项目建设、运营、管理和维护。这些企业或公司如果有运营资金借贷需求，在符合信托贷款授信条件后，信托公司可以向这些公司提供贷款，以债权形式间接参与PPP 项目。向PPP 项目具体建设、运营、管理和维护的公司提供的贷款在贷款的安全程度上比不上直接向PPP 项目SPV 直接提供的贷款，但贷款的风险仍在风险可控的范围内（严格信贷条件的前提下），而且这些贷款项目可能受益更高，流动性更强（期限短）。

其四，信托公司可以为PPP 项目中的参与主体（政府部门和社会资本）提供咨询服务。包括信托公司在内的金融机构向PPP 项目提供咨询服务，是国务院和监管当局所一致鼓励倡导的。《财政部关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（财金〔2014〕112 号）提出政府部门“必要时可聘请专业机构协助，确保示范项目操作规范”。《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）进一步提出“ 鼓励金融机构提供财务顾问、融资顾问、银团贷款等综合金融服务，全程参与PPP 项目的策划、融资、建设和运营”。鼓励项目公司或合作伙伴通过成立私募基金、引入战略投资者、发行债券等多种方式拓宽融资渠道PPP项目中信托公司可提供的咨询服务，按服务对象不同可分为向政府部门提供的服务和向社会资本提供的咨询服务。政府部门的本职工作是社会行政管理，在PPP 项目的选择、物有所值的计算、项目参与方资信和商情调查、风险分担设计、项目合同起草、招投标管理和财务核算管理上并不具有专业优势，而信托公司恰恰可以利用自身的专业优势为政府部门提供这些方面的咨询服务。信托公司可以为社会资本提供的咨询服务主要在融资方面，涵盖融资中介、投资咨询、财务顾问、辛迪加贷款等。信托公司为PPP 项目的参与方提供咨询服务有着多方面的收益：a、在承担低风险的同时，获取可观的咨询收入；b、接触更多的客户群体，为本职信托业务的开展拓展可触及的客户群体；c、长期从事PPP 项目咨询，可以提升信托公司宏观经济分析和行业研究实力。

（3）、风险防范

信托公司以上述方式参与PPP项目，可能面临的风险有信用风险、操作风险、市场风险、流动性风险、抵押物风险和交易对手风险等。这些风险在信托公司参与PPP项目之前便已接触过，在风险管理需要特别注意的问题有以下几点。

首先，信托公司以权益方式投资PPP 项目时，权益投资的期限一般较长，而信托公司面临着短期的业绩压力，因此在进行权益投资时需要设计一些股权退出机制，如同其他社会资本参与方签订回购安排，约定在一定时期将股权出售给第三方社会资本，信托公司从权益投资中撤离。另外，权益投资在短期可能面临着很大的收益不确定性，信托公司可以要求政府部门提供一定的收益保障，当项目的收益低于预先设定的阀值或者出现亏损时，政府部门有责任为了维护项目的顺利运营提供必要的补助；或者，信托公司可以同保险机构、银行或其他金融机构签订“对赌协议”，以确保信托公司能够在短期取得稳定的收益。

其次，信托公司以债务投资的形式参与PPP 项目时，因为缺少政府信用担保支持，信托公司需要严格对贷款对象的资信状况、项目现金流覆盖状况和担保抵押的要求。对于项目现金流覆盖状况良好，且现金流支付稳定的项目，信托公司可采用资产证券化等途径增强资产流动性，同时可以采用结构化设计满足不同风险偏好信托投资者的需求。信托公司在参与PPP 项目时,较先前的信政合作业务来说缺少了政府信用的嵌入，因此信托公司更要严格对贷款对象的担保抵押要求。具体来说，可以提高担保对象的资质标准，提高抵押的比率等等。再次，信托公司权衡是否参与某个PPP项目时，要在考虑PPP项目单一风险的基础上，从资产组合的角度综合考虑该项目与已有PPP 项目之间的相关性。PPP 项目之间的收益可能存在一定的关联性，比如说同一个行业或者同一个地区的PPP项目收益就可能存在明显的相关性。如果信托公司只从单个PPP项目角度考虑风险暴露程度，就会形成风险错觉，无法及时知悉公司所面临的组合风险。具体到实际操作中，公司在审批增量PPP 项目时，可将增量项目置于已有存量PPP 项目池，考虑项目之间的关联性（可用协方差矩阵、值等方法衡量）以及添加增量项目后整个项目组合的风险暴露，在综合判断基础上决定是否参与某一个PPP 项目。

信托公司解决前述问题的可行之道，有赖于大力开展三个层面的创新：产品创新，业务创新，制度创新。创新，也是信托转型的必然选择。在产品创新方面，信托公司应将现行的“一对一”的信托产品升级为信托基金，并大力吸引社保资金、保险资金、企业年金等机构投资者参与，使之具有规模化、长期化、组合运用等特点, 与PPP 项目的特征相契合，并有利于在空间和时间分布上分散信托风险。在业务创新方面，信托公司一是借助于长期从事信贷资产证券化所积累的经验，以优质PPP项目未来稳定的现金流为基础，设计出相关的资产证券化产品，在银行间市场和证券交易所市场上发行，为PPP项目公司融通资金；二是可将信托制度优势与债券发行制度结合起来，探索在多层次资本市场有机组成部分——区域性股权交易中心内，为PPP项目公司或项目运营主体发行“附信托企业债”，为其募集低成本、长期化的资金。在制度创新方面，一是信托业应加快构建信托产品流通市场，提高信托产品的流动性，有助于参与PPP模式的期限较长的信托基金的开发和发行，有助于形成风险分担机制，从而通过市场释放信托基金的风险；有助于发挥市场监督的力量，提高信托基金的安全性；二是监管层可按照国家关于“金融机构应创新符合政府和社会资本合作模式特点的金融服务”的总体要求，针对参与PPP模式的信托产品，制定专门的监管政策，适当降低该类信托产品投资门槛、放宽参与的投资者人数限制，吸引更广泛的社会资金参与PPP项目建设。如果这些创新活动得以实施，那么，信托公司不仅有能力广泛深入地介入PPP模式，而且更可以带动自身的业务转型，并可进一步以此推动信托业从以单一的债权融资业务为主营业务的初级阶段，向债权融资业务与投资驱动的资产管理业务双翼齐飞的中级阶段过。