【裁判要旨】

我国现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法给予公平合理补偿的制度。根据土地管理法的规定，征收集体土地，应当由省级人民政府或者国务院进行审批，经批准后方可由县级以上人民政府按照法定的程序组织实施，并对被征收土地及地上物给予合法合理的补偿。市、县人民政府作为一级政府，有权代表国家组织实施征收，也负有确保被征收人通过签订协议或者以补偿决定等方式获得公平补偿的义务。有征收必有补偿，无补偿则无征收。获得征地补偿是土地权利人依法应享有的权利。在集体土地征收报批或作出批复之前承包土地或宅基地被占用，不能免除市、县人民政府法定补偿安置义务。在被征收人未签订补偿安置协议的情况下，市、县人民政府或其指定的土地管理部门依法应当以书面形式作出补偿安置决定，履行补偿安置义务。否则，被征收人可以依法请求市、县人民政府履行补偿安置职责，要求其作出包含补偿安置内容的补偿安置决定。

【裁判文书】

山东省高级人民法院

行 政 裁 定 书

（2020）鲁行终961号

上诉人（原审原告）王传字，男，汉族，1941年10月10日出生，住山东省菏泽市牡丹区。

委托代理人高明。

委托代理人王晓伟。

被上诉人（原审被告）菏泽市人民政府，住所地菏泽市中华路1009号。

法定代表人陈平，市长。

王传字因诉菏泽市人民政府不履行法定职责一案，不服菏泽市中级人民法院2020年5月26日作出的(2020)鲁17行初68号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理。本案现已审理终结。

原审法院经审理查明：涉案S251东民线牡丹区卞庙牡丹区定陶界段改建工程，山东省发展和改革委员会作出鲁发改交通(2016)411号《关于S251东民线牡丹区卞庙至牡丹区定陶段改建工程可行性研究报告的批复》、山东省国土资源厅作出鲁国土资函(2016)88号《关于S251东民线牡丹区卞庙至牡丹区定陶段改建工程建设用地预审意见》，人民政府尚未作出征地批复。该工程2016年实施，占用原告所在社区120余户村民承包地，每年支付1500斤小麦。在涉案范围内，有原告家庭承包地4-5亩。2002年，原告将其承包地转包给了其他村民用于建设棉花加工厂和饭店，每亩每年1200斤小麦，原告也在此处建设了4间房屋。2016年S251线工程建设，原告房屋4间拆除并获赔偿，占用原告承包地2亩左右，因占用地国家每年支付1500斤小麦应由谁得发生争议。原告于2020年1月10日向被告邮寄《履职申请书》，要求被告依法对原告按合理标准作出公平补偿并及时签订补偿协议，被告于2020年1月13日签收该申请，但一直未回复。原告遂提起本案行政诉讼。

原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(三)项规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。原告起诉要求判令被告履行补偿职责及签订协议，但本案中，并不存在征收、征用事实，没有进行补偿的事实基础，原告起诉被告明显没有事实根据，其起诉不符合上述规定，应予驳回。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定驳回原告王传字的起诉。案件受理费50元，待本裁定生效后予以退还。

王传字不服原审法院裁定提起上诉，请求撤销原审裁定，发回重审或改判，支持上诉人的一审诉讼请求，由被上诉人承担诉讼费用。主要理由如下：一审法院未查明案件基本事实，所作裁定认定事实不清，主要证据不足，适用法律错误。一审法院未开庭审理，直接驳回上诉人的起诉，违反法定程序。

被上诉人菏泽市人民政府二审期间未提交答辩意见。

双方当事人在原审中提交的证据和依据已经原审法院庭审质证并随案卷移送本院，本院二审认定的事实与原审法院基本一致。

本院认为：我国现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法给予公平合理补偿的制度。根据土地管理法的规定，征收集体土地，应当由省级人民政府或者国务院进行审批，经批准后方可由县级以上人民政府按照法定的程序组织实施，并对被征收土地及地上物给予合法合理的补偿。市、县人民政府作为一级政府，有权代表国家组织实施征收，也负有确保被征收人通过签订协议或者以补偿决定等方式获得公平补偿的义务。有征收必有补偿，无补偿则无征收。获得征地补偿是土地权利人依法应享有的权利。在集体土地征收报批或作出批复之前承包土地被占用，不能免除市、县人民政府法定补偿安置义务。在被征收人未签订补偿安置协议的情况下，市、县人民政府或其指定的土地管理部门依法应当以书面形式作出补偿安置决定，履行补偿安置义务。否则，被征收人可以依法请求市、县人民政府依法履行补偿安置职责，要求依法作出包含补偿安置内容的补偿安置决定。

本案中，虽然被上诉人未取得征地批复，但已经实际占用了上诉人的承包地，上诉人具有获得补偿的权利，被上诉人亦具有依法履行补偿的法定职责。上诉人要求被上诉人依法作出公平补偿并及时签订补偿协议，被上诉人不予答复且不予补偿明显不当，上诉人有权提起本案诉讼。被上诉人在原审中主张的占地补偿费不知道对谁补偿，不能成为其不履行法定职责的理由。原审法院以不存在征收、征用事实，上诉人的起诉没有事实根据为由，裁定驳回上诉人的起诉，属于认定事实不清，适用法律不当，应予纠正。

综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：

一、撤销菏泽市中级人民法院(2020)鲁17行初68号行政裁定；

二、指令菏泽市中级人民法院继续审理本案。

审判长　韩　勇

审判员　蒋炎焱

审判员　陈　晖

二〇二〇年七月二十日

书记员　李　倩