近年来，为了加强对非上市公司股权转让的个人所得税管理，国家税务总局陆续下发了几个文件，在密切部门协作、加强源泉控管等方面进行了有益尝试。但是，随着工商行政审批制度的改革，税务机关如何在信息不对称的情况下降低执法风险，已成为亟待解决的问题。
完善非上市公司股权转让个人所得税的征收管理，大致有两种方案：一是通过修改或者完善现有法律制度，为设定公司在股权转让中的代扣义务提供法律的支撑。比如在个人所得税法中增加规定的情形，使税务机关可以在支付人之外指定代扣代缴人；又如在公司法中规定，股东之间的股权转让交易应该通过公司账户支付，以保障其他股东的正当权益。这样，公司在支付环节就可以依法履行代扣个人所得税的义务。二是在现有的法律框架内，堵塞征管漏洞、密切部门合作。下面笔者着重就第二种方案提出完善对策。
明确扣缴义务的发生时间
个人所得税法第八条规定，“个人所得税，以所得人为纳税义务人，以支付所得的单位或者个人为扣缴义务人”。虽然非上市公司股权转让的双方可能是自然人，而且对自然人的管理存在诸多的难点，但是应该依法把管理的重点放在扣缴环节，并从明确扣缴义务发生时间做起。
在非上市公司股权转让的过程中存在很多的时间节点，比如转让合同签订生效的时间，依照合同支付款项的时间，向其他股东发出书面通知的时间，其他股东对转让交易回复意见的时间，完成企业章程修改的时间，更换股东出资证明的时间，完成修改股东名录的时间，提交工商部门变更登记的时间，完成工商变更登记手续的时间，等等。由于个人所得税法实施条例第三十五条规定，扣缴义务人在向个人支付应税款项时，应当依照税法规定代扣代缴税款。但是在股权转让过程中，支付人可能并非一次支付全部款项，也可能以其他经济利益进行交换。为了使扣缴义务发生时间有较为客观的判定标准，应该从股权交易合同生效且发生款项支付的时间算起。没有发生款项支付的，则应以企业完成修改公司章程、变更股东名录、更换出资证明等法定程序之任意一项内部变更程序的时间为准。
明确法律责任，健全制约机制
税务机关对自然人制约的手段较少，再加上扣缴人不直接掌握纳税人的财产原值，因此要提高扣缴申报的质量，就需要从明确法律责任和健全制约机制入手找寻出路。
税收征管法第六条规定，纳税人、扣缴义务人和其他有关单位，应当按照国家有关规定如实向税务机关提供与纳税和代扣代缴有关的信息。据此，应当在办理股权变更手续的环节提示纳税人、扣缴义务人和发生股权变更的企业各自的法律责任，并通过专门设计的报告表明确纳税人、扣缴人和企业各自填写的内容，由其对各自报告的内容签字盖章。
为了加大对自然人制约的力度，企业填报的信息至为重要，因此要细化企业提供信息的内容。比如，企业可以提供股权交易的条件、股东认可的证明、股东会议的决议、内部变更的文书、实投资本的金额、上期交易的记录等。
此外，税收征管法实施细则第三十五条规定，代扣义务人在办理代扣代缴报告时，应当报送合法凭证以及税务机关规定的其他有关证件、资料。因此，与股权转让有关的交易合同、出资证明、费用凭据、中介报告和付款凭证或者其他经济利益交换的资料，税务机关均可以要求代扣义务人提供。
总之，让不同方面的信息相互印证，有利于健全制约机制，提高申报质量，健全征管链条。
完善法律法规 科学判定计税依据
股权转让中的计税依据包括两个部分，一是股权转让收入，二是初始投资成本或股权受让成本。股权转让收入是否明显偏低，有否正当理由，不应主要由税务机关判定，而应注重发挥股权相关方的内部制约机制。换句话说，只要受让人认可本次交易额是其下次股权转让的受让成本，只要企业其他股东知悉交易条件并认可，只要股权转让合同和反映内部变更程序的文件相互印证，即应认可是合理的交易价格。当然，为避免股东之间恶意串通，税务机关应对低于资产净值的情形保留核定的权力。
至于如何确定财产原值和合理费用部分，也应该在现有法律框架内找到可行的判定方法。税收征管法第三十条规定，扣缴义务人依法履行代扣代缴义务时，纳税人不得拒绝。纳税人拒绝的，扣缴义务人应当及时报告税务机关处理。因此，纳税人能够提供财产原值和合理费用的，扣缴人可以直接计算扣缴的税款。对于纳税人提供虚假信息的，一经发现可按照税收征管法第六十二条追究其责任，并纳入不良信用记录体系。对于经税务机关限期申报而拒不申报的，税务机关可以按照税收征管法第三十五条核定原值。如果纳税人因故不能提供财产原值和合理费用的，可以规定扣缴人参照对限售股转让的扣缴实践，按股权交易额的15%预先扣除。
明确责任 保证股权原值的真实性
股权原值主要分为两类，一类是实投资本，一类是受让成本。实投资本的记录可以企业出资证明等印证。而受让成本能否在下次转让时被扣除应与前次受让时是否履行扣缴义务相衔接，即下次提供受让成本的合法有效凭证应包括扣缴申报资料在内的支付凭证；未能提供扣缴记录的，其财产原值只能由税务机关核定。这样的规定有助于抓住扣缴人的利益，保持证据链条的完整。
股权受让成本不仅是股权转让的计税依据之一，也是企业注销或撤资时计算纳税的基础。相较于流动性较大的个别股东，持续经营的企业相对稳定，而且是办理工商变更手续的主体，因此明确企业在保持投资成本证据链条中的作用意义重大。
现行税务登记制度只关注注册资金和投资总额，应该把股东的变化，特别是股东投资成本的变化列入税务登记的范围。可以援引《税务登记管理办法》第十三条的规定，在办理股权变更税务登记时，要求企业向税务机关如实提供与股权转让有关的合同、章程、协议书等资料，以便与自然人申报的信息相印证。
此外，根据税收征管法及其实施细则的相关规定，从事生产经营的纳税人必须确保账簿、记账凭证，以及其他有关涉税资料合法、真实、完整，并保存10年。作为税务登记和计税依据的重要凭证，企业股权持股成本制度将依法得以建立和健全。
总之，税务机关应该对股权转让的证据链进行记录和存储，但更应该发挥扣缴人和企业的作用。
创新方式方法 加强部门合作
在完善股权转让的税务登记、纳税申报、账簿管理制度的基础上，有必要进一步加强与工商部门的合作。
坚持以税务机关为主，推动部门协作。企业到工商部门办理变更手续是在全部完成内部相关程序之后，而上文设定的纳税义务发生时间可确保税务机关提前了解股权发生的变更，从而可以结合扣缴义务人申报和纳税人配合程度，有针对性地要求工商部门在审核环节给予配合。
加强相互委托，降低行政成本。从国外的发展趋势看，工商部门仅在登记备案环节独立存在意义不是很大。可以尝试相互委托的办法，即税务机关可以代工商部门收取变更登记备案资料，工商部门也可以被税务机关委托代征，同一件事在一个部门办理可以减少行政成本。
加强机制创新，完善税收征管。虽然工商部门取消了前置审批程序，但是工商变更毕竟是股权转让的法定程序之一，可以充分挖掘这个环节的潜力。比如规定自然人股东在办理股权转让工商登记前应该结清税款或提供纳税保证，并在向工商部门备案时提交。这样，工商部门可以针对未提交相应资料的变更申请向税务机关传递问题信息。
依托信用体系，加大违法成本。除了加强数据共享之外，双方可以共同检查企业保管相关资料的情况，共同推进信用体系建设，加大违法纳税人或者扣缴人的社会成本
